從區域性國際公共產(chǎn)品視野看拉丁美洲區域教育合作論文
摘要：區域性教育公共產(chǎn)品正在成為研究區域教育合作的一個(gè)新視角。區域性教育公共產(chǎn)品的優(yōu)勢在于，能更直接反映某區域不同類(lèi)型國家的需求，從而使機制和制度更切合該地區穩定和發(fā)展的需要。本文研究了區域性教育公共產(chǎn)品的一般理論，并以過(guò)去幾十年來(lái)由美洲開(kāi)發(fā)銀行提供資金或主導的區域教育項目為例，分析了區域教育合作的主要發(fā)展趨勢。
關(guān)鍵詞：區域性公共產(chǎn)品教育合作關(guān)洲開(kāi)發(fā)銀行
在全球化繼續發(fā)展的同時(shí)，區域合作正在成為新的國際潮流。21世紀將是區域合作的世紀，區域合作的理念正在成為眾多國家對外政策的主導思想，國際形勢的變化也在國際教育的發(fā)展中得到反映。本文從教育學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)和國際政治經(jīng)濟學(xué)的跨學(xué)科視角，以美洲開(kāi)發(fā)銀行為例，研究了當代區域f生教育公共產(chǎn)品發(fā)展的一般理論和趨勢。
一、區域性教育公共產(chǎn)品的界定與分類(lèi)
對區域性教育公共產(chǎn)品的討論是建立在公共產(chǎn)品理論基礎上的。公共產(chǎn)品的概念已在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域得到廣泛運用。經(jīng)濟學(xué)家常常從分析公共產(chǎn)品所具有的兩大特征來(lái)界定公共產(chǎn)品。這兩大特征一個(gè)是消費的非排他性non—exclusive)，與排他性(exclusive)相對；另一個(gè)是消費的非競爭性(non-irva1)，與競爭性(irva1)相對。所謂公共產(chǎn)品就是指那些在消費上同時(shí)具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品。國防和燈塔就是這方面的典型例子。與此同時(shí)，區域性國際公共產(chǎn)品同樣來(lái)源于經(jīng)濟學(xué)中的公共產(chǎn)品的概念。在公共經(jīng)濟學(xué)中，通常將一國的國內公共產(chǎn)品分為全國性的公共產(chǎn)品和地區性的公共產(chǎn)品，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府提供，受益面覆蓋全國；地區性的公共產(chǎn)品由各級地方政府提供，只滿(mǎn)足某一特定地區居民的生產(chǎn)和消費需求�；赜傻胤秸峁┑墓伯a(chǎn)品有效彌補了中央政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)的供給不足和缺乏針對性，更加能夠得到地方居民的認同，同時(shí)在運作和管理上也顯得更有效率。將這一理論延伸至國際政治經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，便衍生出“區域性國際公共產(chǎn)品”的概念。
在全球性公共產(chǎn)品供應嚴重不足或者無(wú)法滿(mǎn)足個(gè)性化需求的情況下，共同的需求和共同的利益將會(huì )驅使區域內國家或國家集團聯(lián)合起來(lái)，共同設計出一套安排、機制或制度，并為之分攤成本。我們完全有理由把這些只服務(wù)于本地區、只適用于本地區、其成本又是由域內國家共同分擔的安排、機制或制度稱(chēng)為“區域性國際公共產(chǎn)品”。圈區域性國際公共產(chǎn)品主要涉及兩個(gè)以上主權國家或地區之間的利害關(guān)系和利益沖突。如果該利害關(guān)系涉及所有主權國家和地區則是全球性公共產(chǎn)品。
一般來(lái)說(shuō)，區域陛國際公共產(chǎn)品是具有地域限制的，其成本是有關(guān)成員通過(guò)協(xié)商來(lái)分攤的，因而能夠比較有效地防止和排除該產(chǎn)品被“私物化”的可能。從目前各區域合作的現狀來(lái)看，除特定區域外，一般不存在具有壓倒性?xún)?yōu)勢的國家。
以產(chǎn)品屬性為分析對象的區域性教育公共產(chǎn)品指的是地區性教育機構所提供的教育服務(wù)。這種公共產(chǎn)品在消費上具有特殊性：其消費效用有直接與間接之分。區域性教育公共產(chǎn)品的直接消費效用是指受教育者在接受教育后知識、能力的增長(cháng)，品行和價(jià)值觀(guān)念的養成等，在教育經(jīng)濟學(xué)中叫做教育的內部產(chǎn)出或內部效益。教育的內部產(chǎn)出提高了受教育者的生產(chǎn)能力、創(chuàng )造能力和文明程度，使受教育者在勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì )活動(dòng)中獲得更高的收人和地位，促進(jìn)了社會(huì )經(jīng)濟增長(cháng)，增進(jìn)了社會(huì )和諧，這種效應在教育經(jīng)濟學(xué)中叫做教育的外部產(chǎn)出或外部效益。教育外部效益的存在，使人們將區域性教育公共產(chǎn)品看成是區域機構對人力資本的投資。
區域性教育公共產(chǎn)品是國際政治經(jīng)濟學(xué)對區域合作進(jìn)行理論解釋的一種新的嘗試。從直接消費看，區域性教育公共產(chǎn)品也具有競爭性和排他性。增加一個(gè)學(xué)生，邊際成本不為零，會(huì )降低原有學(xué)生得到的教育服務(wù)水平，如人均受教師關(guān)注的程度會(huì )降低，人均校舍面積、圖書(shū)、儀器等教育資源會(huì )減少。在技術(shù)上學(xué)校完全有能力將教育的消費者(如不付費者)排除在學(xué)�；蚪淌抑�。因此，區域性教育公共產(chǎn)品的直接消費具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。公共經(jīng)濟學(xué)權威阿特金森和斯蒂格利茨正是從教育的直接消費特點(diǎn)出發(fā)，把它看成是“公共供應的私人產(chǎn)品”的。舊從間接消費看，區域性教育公共產(chǎn)品具有部分的非競爭『生和非排他性。區域教育公共產(chǎn)品使受教育者個(gè)人獲得更高的收入和社會(huì )地位，這是受教育者的個(gè)人收益，他人不可分享，因而具有競爭性和排他性；區域性教育公共產(chǎn)品能促進(jìn)區域內經(jīng)濟更快增長(cháng)，國家問(wèn)關(guān)系更加和諧，這種社會(huì )經(jīng)濟利益由全體區域內成員都可受益，對區域整體而言增加消費者的邊際成本為零，也無(wú)法排除其他成員得到這種利益，因而沒(méi)有競爭性和排他性。所以，區域性教育公共產(chǎn)品的間接消費具有混合產(chǎn)品的性質(zhì)。
依據國際公共產(chǎn)品產(chǎn)生的基本原因，區域教育公共產(chǎn)品可以分為以下幾種類(lèi)別：一是以專(zhuān)業(yè)化分工為基礎、依附于服務(wù)貿易行為的教育公共產(chǎn)品，主要包括多邊教育服務(wù)體系以及以維持這些體系為責任的國際組織。二是協(xié)調利益沖突的教育類(lèi)國際組織以及被普遍認同的教育領(lǐng)域的國際規則，主要包括一些仲裁機構和項目維持機構。一些國際法及其準則如果被普遍所認同而成為協(xié)調區域內教育產(chǎn)品提供中發(fā)生的利益沖突的一致依據，也被視為能夠在區域范圍內運用的教育公共產(chǎn)品。三是以區域內教育發(fā)展為基礎的集體行為。區域內教育問(wèn)題具有很強的外部性。因此，出于自身利益的考慮，各個(gè)國家有參與改善教育的集體行動(dòng)的動(dòng)機。這一類(lèi)國際公共產(chǎn)品又可細分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政府問(wèn)的協(xié)調行為；一類(lèi)是民間通過(guò)國際捐贈而發(fā)展起來(lái)的教育產(chǎn)品的提供機制。四是全球化使得地區性教育問(wèn)題的外溢性提高，這些問(wèn)題的解決需要國家間的有效合作。而主權國家如果采取以鄰為壑的競爭政策最終會(huì )損害自身的利益。因此，這種現實(shí)會(huì )加強主權國家謀求國際合作的動(dòng)機。例如，隨著(zhù)知識流動(dòng)性的增強，公共資助的教育培訓和研發(fā)可以通過(guò)技術(shù)轉移使其他國家受益。雖然這些公共產(chǎn)品的形式和內容有所不同，它們都具有共同的國際外溢性特征，即雖然是由國內供應，但可以“出口”國外并被眾多國外消費者使用，國際消費者并不要為消費付出相應代價(jià)。因此，對于這類(lèi)公共產(chǎn)品會(huì )存在國際上所謂的“搭便車(chē)”行為�？梢詫⑦@種具有國際外溢性特征的教育公共產(chǎn)品也定義為“區域性教育公共產(chǎn)品”。
二、拉丁美洲區域性教育公共產(chǎn)品的提供與合作
教育產(chǎn)品的溢出效用擴散到國際區域，但因其具有公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特征，缺乏對提供者的激勵，因而存在著(zhù)供給不足的問(wèn)題。美洲開(kāi)發(fā)銀行(IDB)有著(zhù)長(cháng)期支持教育領(lǐng)域區域合作的歷史。20世紀70年代以來(lái)，該行向一些有貸款關(guān)系的國家提供教育項目資金。下面簡(jiǎn)要介紹一下由美洲開(kāi)發(fā)銀行提供資金或主導的區域教育項目中的三個(gè)案例，它們分別代表了教育公共產(chǎn)品產(chǎn)生溢出效用的三種類(lèi)型，一定程度上反映了教育領(lǐng)域區域技術(shù)合作發(fā)展歷程中的主要趨勢。
1、支持學(xué)習成果和教育研究的比較評估——第一個(gè)國際比較教育研究項目
這類(lèi)活動(dòng)中最重要的是由美洲開(kāi)發(fā)銀行向在拉丁美洲和加勒比地區開(kāi)展的由聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)區域教育辦公室主持的“教育質(zhì)量實(shí)驗室計劃”(theEducationalQualityLaboratoryInitiative)提供的重要支持。該計劃是全面評估該區域大多數國家教育成果的一個(gè)成功的嘗試。1995年，聯(lián)合國教科文組織拉丁美洲及加勒比地區辦事處尋求銀行支持，希望建立一個(gè)試驗室來(lái)設計一種評估體系，對拉丁美洲和加勒比地區小學(xué)的語(yǔ)言和數學(xué)教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估。以幾個(gè)國家為樣本進(jìn)行實(shí)驗，并把結果用于對其他國家相似問(wèn)題的分析可以大大減少相關(guān)資金的投入，而這樣的投資對于發(fā)展中國家來(lái)說(shuō)是難以承擔的。作為對聯(lián)合國教科文組織請求的回應，美洲開(kāi)發(fā)銀行提供了75萬(wàn)美元的技術(shù)合作資源。1997年，13個(gè)國家參與了第一次國際比較研究，對三、四年級學(xué)生的數學(xué)和語(yǔ)言學(xué)習能力進(jìn)行了測驗。5萬(wàn)多名學(xué)生接受了測驗，很多家長(cháng)、老師和校長(cháng)也都支持這些信息調查。盡管對區域內教育政策研究結果的系統評價(jià)至今尚未完成，但無(wú)論對國家還是對公眾而言，該計劃所具有的里程碑意義都是毋庸置疑的。研究結果將可以作為適用于拉丁美洲的教育評估資源，并使教育資金擁有者有權要求教育改革，以改善教育質(zhì)量和促進(jìn)教育公平。
美洲開(kāi)發(fā)銀行在支持該項目時(shí)，其政策標準體現了以下兩個(gè)特點(diǎn)：(1)注意跨國利益存在的特點(diǎn)。例如，測驗工具雖然受到了來(lái)自技術(shù)層面的一些批評，還是被廣泛運用于這個(gè)由國際組織發(fā)起的研究評估項目。各國(特別是各國的教育部)成為支持當地項目的關(guān)鍵合作者，它們確保計劃得以在學(xué)校層面得到落實(shí)，并準許大眾使用和發(fā)布所收集的信息。在多數情況下，國際比較研究項目的努力和那些正在建立教育評估體系的國家的努力是一致的，因為這實(shí)際上意味著(zhù)加強了國家在教育評價(jià)上的能力。但有幾個(gè)國家的政府一度表現出對將研究結果交付公眾使用的抵觸睛緒，他們擔心這樣做會(huì )導致政治上的激烈反應。這些擔心最終得以化解，是因為這些國家考慮了所有參與國和整個(gè)區域的利益。(2)在國際協(xié)調以及在特定活動(dòng)領(lǐng)域中需要主動(dòng)的領(lǐng)導角色。美洲開(kāi)發(fā)銀行對教科文組織拉丁美洲及加勒比地區辦事處開(kāi)展的比較評價(jià)試驗的支持，為那些有穩定區域性公共產(chǎn)品需求的地區通過(guò)國際機構之間的協(xié)調來(lái)獲得供給提供了良好范例。但是，當這兩個(gè)國際機構的領(lǐng)導地位缺失時(shí)，就不會(huì )繼續提供類(lèi)似產(chǎn)品。這種結果也是一種連續狀態(tài)的體現。特別是在首次資助完成后，美洲開(kāi)發(fā)銀行通過(guò)了第二批有更多限制條件的技術(shù)合作項目，旨在通過(guò)對積累信息的分析使研究成果的影響最大化，特別是提高參與國根據這些成果制定本國政策的能力。 2、支持遠程科技教育和基礎科技教育的進(jìn)展——國際虛擬教育網(wǎng)絡(luò )
20世紀90年代中期，信息技術(shù)革命使很多拉丁美洲國家開(kāi)始關(guān)注教育系統和新經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)，并力圖將信息技術(shù)優(yōu)勢最大限度地運用到教育發(fā)展中。為了普及計算機知識，各國政府開(kāi)始向教室大量提供計算機和其他數碼技術(shù)，并制訂相關(guān)教師培訓計劃。在1998年初圣地亞哥美洲首腦峰會(huì )上，各國教育部部長(cháng)發(fā)表聲明，呼吁國際組織直接涉足科技和教育的創(chuàng )新計劃。1999年，美洲開(kāi)發(fā)銀行對此做出積極回應，起草了一份價(jià)值50萬(wàn)美元的技術(shù)合作項目，即著(zhù)名的“國際虛擬教育網(wǎng)絡(luò )”(IVEN)。該項目是建立在與阿根廷、巴西、哥倫比亞、秘魯和委內瑞拉等國教育當局的合作基礎上的。這個(gè)試點(diǎn)項目通過(guò)整合計算機、視頻和科技等有效學(xué)習資源來(lái)發(fā)展初中高年級的多媒體教學(xué)，并為此提供教學(xué)材料的設計指導和網(wǎng)絡(luò )上的多媒體課件，以及為員工培訓和各國之間的合作提供網(wǎng)絡(luò )平臺。這是一個(gè)中學(xué)科學(xué)和數學(xué)學(xué)習的整體項目，在改善數學(xué)和科學(xué)學(xué)習以及在教育進(jìn)程中引入科技教育等方面發(fā)揮了重要作用。美洲開(kāi)發(fā)銀行的資助超越了“國家公共產(chǎn)品”而帶有“區域性公共產(chǎn)品”的特征，因此受到拉美國家的廣泛歡迎。這一項目具有以下特點(diǎn)：(1)美洲開(kāi)發(fā)銀行為此項目提供了聚集資金的優(yōu)勢。銀行資金主要用來(lái)致力于發(fā)展組織之間的協(xié)議、以通行的方式培訓成員國、為產(chǎn)品制定新標準以及開(kāi)發(fā)方便國際合作與協(xié)調的網(wǎng)絡(luò )工具。這些活動(dòng)有一個(gè)共同的本質(zhì)，即不可能在單一國家里找到財政支持。美洲開(kāi)發(fā)銀行的資助方式是具體到每個(gè)參與國的資金項目，致力于對負責生產(chǎn)具體公共產(chǎn)品的技術(shù)團隊進(jìn)行資金支持，或者資助在一個(gè)學(xué)校的小樣本范圍內進(jìn)行測驗的組織。在參與該項目的5個(gè)國家中，有4個(gè)國家的資金安排都超過(guò)了美洲開(kāi)發(fā)銀行對一般教育或科技借款業(yè)務(wù)項目中子項目的資金資助。在試點(diǎn)測驗完成的時(shí)候，資金數額有望達到1000萬(wàn)美元。(2)在國際協(xié)調方面提供了很好的經(jīng)驗。美洲開(kāi)發(fā)銀行利用外部管理和國際虛擬教育網(wǎng)絡(luò )技術(shù)支持建立了一個(gè)更加專(zhuān)業(yè)化的組織。即便在政治和經(jīng)濟不穩定的情況下，該項目也克服了種種困難，表現良好。在項目運行的兩年時(shí)間里，經(jīng)濟的嚴重回落和政策的過(guò)度延遲，造成項目的5個(gè)參與國中至少1個(gè)(有時(shí)更多)不能與項目發(fā)展保持一致。全新的管理機構不止一次取代項目的原有機構，使培訓新的隊伍不可避免。
3、支持區域教育合作——西印度群島大學(xué)發(fā)展計劃美洲開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)支持、協(xié)調并資助了幾個(gè)計劃。
一些國家已通過(guò)教育公共產(chǎn)品聯(lián)合生產(chǎn)的方式為學(xué)生和教師提供便利。而此前，各國的類(lèi)似活動(dòng)往往缺乏資金資助及國際協(xié)調。美洲開(kāi)發(fā)銀行在該領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)的最直接例子是對西印度群島大學(xué)的投資。
加勒比海地區高中入學(xué)率一直偏低，在20世紀90年代初曾遭遇高等教育發(fā)展的瓶頸。而該地區國家經(jīng)濟的逐步發(fā)展要求培養更多的優(yōu)質(zhì)人力資源，并使其在不同民族國家之間流動(dòng)，以促進(jìn)地區經(jīng)濟的發(fā)展。同時(shí)，高等教育被認為至少是一種半公共產(chǎn)品，應該充足地提供給加勒比海各國。而西印度群島大學(xué)能夠提供給加勒比海國家作為區域性公共產(chǎn)品的教育服務(wù)。該校作為倫敦大學(xué)的一個(gè)學(xué)院，1948年在牙買(mǎi)加建立。1991年，它成為一個(gè)由加勒比海地區政府首腦會(huì )}義建立的永久性區域機構。與此同時(shí)，加勒比地Lx二對提高入學(xué)率和增強自然科學(xué)研究能力的需求日漸清晰。1992年，美洲開(kāi)發(fā)銀行批準了i筆借款業(yè)務(wù)給予支持，并擴大了西印度群島大學(xué)的資金使用權�？紤]到西印度群島大學(xué)的`主校區橫跨三個(gè)獨立的借貸同，美洲開(kāi)發(fā)銀行要求每個(gè)國家負責和本國校同直接相關(guān)的租金部分。整個(gè)投資項目總計8500萬(wàn)美元，以加強相當數量的基礎設施投資和教授的研修培訓等。經(jīng)過(guò)長(cháng)時(shí)間的準備，該計劃終于付諸實(shí)施，并實(shí)現了最初的目標，甚至超過(guò)了預期。連續的國家資助、不同圉家之間的有效協(xié)調、團隊合作以及項目管理人員能力突出等等，都是這個(gè)項目獲得成功的重要因素。西印度群島大學(xué)案例具有特殊性，它使人們注意到針對教育產(chǎn)品提供的國際協(xié)調需要更多的靈活性。因此，我們不得不思考這樣一個(gè)問(wèn)題，即在區域性教育公共產(chǎn)品的需求增長(cháng)的時(shí)代里，這種類(lèi)型的融資體系是否可以廣泛適用?因為從區域性公共產(chǎn)品的視角來(lái)看，人們很容易把加勒比海國家當作一個(gè)獨特區域。在提供區域教育公共產(chǎn)品的行動(dòng)中，要促進(jìn)域國家的合作并調動(dòng)相關(guān)區域f生教育機構的積極陛，同時(shí)還要依賴(lài)于國際機構在教育政策分析和應用研究上提供服務(wù)的能力，以及和借款國教育部門(mén)之問(wèn)保持開(kāi)放的交流渠道。
三、結論
隨著(zhù)全球經(jīng)濟一體化的不斷深入發(fā)展，國與國之間的聯(lián)系將會(huì )越來(lái)越密切，同家之間在政治和經(jīng)濟上的相互依存也日益加深。與此同時(shí)，全球化進(jìn)程的加快更加暴露了諸如環(huán)境、衛生防疫、教育與地區經(jīng)濟發(fā)展等許多全球性問(wèn)題和危機。這些跨國界的問(wèn)題和危機具有公共產(chǎn)品的典型特征，它們的迅速擴散使得單個(gè)國家已無(wú)法應對自如。歐盟的成功經(jīng)驗告訴我們：有關(guān)國家可以通過(guò)區域內合作的辦法，聯(lián)合起來(lái)共同生產(chǎn)和提供維持本地區和平與繁榮所需的各種區域性公共產(chǎn)品。這樣不僅能有效地克服全球性公共產(chǎn)品的供給不足，而且能有效地防止國際公共產(chǎn)品被大國“私物化”。
曼庫爾·奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中指出，“集體行動(dòng)的網(wǎng)境”在大集團中不可避免，但如果是在小集團里聯(lián)合行動(dòng)來(lái)提供公共產(chǎn)品，那么由于在行為體之間可以進(jìn)行有效監督，從而更容易實(shí)現公共產(chǎn)品的供給。區域公共產(chǎn)品的優(yōu)勢就在于，能夠更直接地反映本地區不同類(lèi)型國家的需求，從而使其機制和制度更切合該地區穩定和發(fā)展的需要。舒爾茨(M．Schulz)、索德鮑姆(F．Siderbaum)和歐杰戴爾(Jenda1)等人也提出：世界上沒(méi)有自然區域，所有區域都是在全球轉型過(guò)程中通過(guò)人們的集體行動(dòng)被有意或無(wú)意地構建、解構和重構的。
通過(guò)上文對拉丁美洲區域性教育公共產(chǎn)品的分析，可以看出，美洲開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)通過(guò)各種政策來(lái)回應對于區域性教育合作不斷增長(cháng)的需求，并且已超出了它作為資金提供者的本質(zhì)角色，逐漸擔當起為提供區域性公共產(chǎn)品而鼓勵國家之間協(xié)調的領(lǐng)導角色。國家之間的協(xié)調與聯(lián)合行動(dòng)有很高的交易成本，因此需要強調捐贈方和國際組織持續穩定的資金資助的重要性。我們同時(shí)也應該看到，區域性公共產(chǎn)品也面臨著(zhù)供給不足的問(wèn)題。造成這一現象的直接原因在于，各國或地區都從理性人的角度來(lái)考慮自身的利益訴求，而忽視其他國家或地區的需要。因此，在區域性教育公共產(chǎn)品的提供中，最重要的問(wèn)題是如何增強其實(shí)踐層面的可操作性，以使有關(guān)國家在經(jīng)濟發(fā)展中能享受到更多的區域性教育公共產(chǎn)品。
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