環(huán)保行政管理體制的思考論文
１引言
我國開(kāi)創(chuàng )環(huán)境保護事業(yè)已４０余年，長(cháng)期以來(lái)，我國沿襲著(zhù)以各級地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責，以工業(yè)污染防治作為環(huán)境保護主要職責的環(huán)保行政管理體制。在計劃經(jīng)濟條件下，這種管理體制為我國的環(huán)境保護事業(yè)作出了巨大貢獻，一些具體的管理方式至今也依然是極為有效的。然而，在我國已基本確立并在逐步完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的今天，我國現行的環(huán)保行政管理體制的一些結構性矛盾卻越來(lái)越顯露出對市場(chǎng)條件的不適應性，甚至正成為阻礙實(shí)施有效環(huán)境管理的桎梏。因此，對現行環(huán)保行政管理體制作重大的、根本性的改革已是迫在眉睫。
２現行環(huán)保行政管理體制的結構性矛盾
“經(jīng)濟靠市場(chǎng)，環(huán)�？空笔侨蚬J的準則。但從環(huán)境管理的內涵、特點(diǎn)及我國的環(huán)境管理戰略等幾方面分析，我國現行的環(huán)保行政管理體制存在著(zhù)巨大的理論偏差并與我國的環(huán)境管理實(shí)際需要相脫節，極不利于在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下實(shí)施有效的環(huán)境管理。
�。玻睆沫h(huán)境管理的科學(xué)內涵看我國現行環(huán)保行政管理體制存在的理論偏差
環(huán)境管理的科學(xué)內涵可大致概括為：運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)、行政及教育等多種手段，限制（或禁止）人們損害環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，鼓勵人們改善環(huán)境質(zhì)量；通過(guò)全面規劃、綜合決策，使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調，達到既能發(fā)展經(jīng)濟滿(mǎn)足人類(lèi)的基本需求，又不超出環(huán)境的容許極限的目的。其核心是遵循生態(tài)規律與經(jīng)濟規律，正確處理經(jīng)濟增長(cháng)與環(huán)境保護的關(guān)系，使經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展。
從其內容看，環(huán)境保護的范圍應涵蓋以下三方面的內容。一是資源（生態(tài)）管理，主要是自然資源的合理開(kāi)發(fā)與保護。二是區域環(huán)境管理，包括整個(gè)國土的環(huán)境管理，大經(jīng)濟協(xié)作區的環(huán)境管理，省區的環(huán)境管理，城市環(huán)境管理，鄉村環(huán)境管理及流域環(huán)境管理等。三是部門(mén)環(huán)境管理，包括能源環(huán)境管理，工業(yè)環(huán)境管理（如化工、輕工、石油、冶金等的環(huán)境管理），交通運輸環(huán)境管理，商業(yè)及醫療環(huán)境管理等。從理論上而言，環(huán)境保護是我國的基本國策，其管理工作應當涵蓋以上的諸多內容，但從我國承擔環(huán)境管理主體工作的環(huán)保行政管理主體（國家環(huán)保部———省環(huán)保廳———地（市）環(huán)保局———縣環(huán)保局）的工作內容和我國的環(huán)保法律體系看，我國環(huán)保部門(mén)所承擔的工作主要還只能是涉及部門(mén)環(huán)境管理中工業(yè)環(huán)境管理部分。從２０世紀初至２０世紀６０年代，西方工業(yè)發(fā)達國家進(jìn)入了公害發(fā)展與泛濫時(shí)期，這個(gè)時(shí)期，現代工業(yè)有了長(cháng)足發(fā)展，但與此同時(shí)出現了一些污染嚴重的工業(yè)部門(mén)，如石油、化工、電力等，環(huán)境污染和破壞空前加劇，以至發(fā)展為社會(huì )性公害，這一時(shí)期，西方國家的環(huán)境管理重于解決突出的環(huán)境問(wèn)題，即控制工業(yè)污染，而對于整個(gè)自然環(huán)境、自然資源的生態(tài)系統缺乏全面管理。這一時(shí)期也正是我國環(huán)保事業(yè)的起步時(shí)期，我國的環(huán)境管理思想深受其影響，此后制定的一系列環(huán)保法律法規都主要是針對工業(yè)“三廢”和噪聲污染的管理，而對環(huán)保部門(mén)所應承擔的資源（生態(tài)）保護職責少有明確的法律和職能的規定。
在國務(wù)院批轉的全國第一次環(huán)境保護會(huì )議的報告中，我國政府將環(huán)境管理部門(mén)的任務(wù)概括為“統籌規劃，全面安排，組織實(shí)施，檢查監督”，應當說(shuō)，這一概括對環(huán)境保護管理職能的定位是基本準確的。但由于缺乏科學(xué)的體制和機制保障，在后來(lái)的實(shí)際工作中，環(huán)境管理工作都重在“組織實(shí)施”，所謂的“統籌規劃”和“檢查監督”基本流于形式。２０世紀８０年代中后期，特別是在１９９２年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì )提出把可持續發(fā)展作為全球共同的發(fā)展戰略后，工業(yè)發(fā)達國家在環(huán)境管理思想上發(fā)生了重大轉變，把合理開(kāi)發(fā)自然資源、保護自然環(huán)境、維護生態(tài)平衡作為環(huán)境管理的重要內容和相互聯(lián)系的組成部分，同時(shí)把環(huán)境保護規劃納入了社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的整體規劃之中，提出了發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟”、建設“生態(tài)文明”等一系列重要思想，在此影響下，我國雖也對新型的生態(tài)、環(huán)保、經(jīng)濟發(fā)展理念作了積極倡導，但多重在宣傳、引導，“雷聲大，雨點(diǎn)小”，環(huán)保部門(mén)在實(shí)際工作中無(wú)法作實(shí)質(zhì)性的切入和推動(dòng)。如環(huán)保部門(mén)如何有效介入生態(tài)資源管理？對此有沒(méi)有可操作的法律依據？在機制上如何保障？恐怕是所有的環(huán)保人士都無(wú)法說(shuō)出明確的答案。究其根本原因就在于我國現行環(huán)保行政管理體制的結構性矛盾，即對環(huán)境管理的內涵缺乏科學(xué)的把握和定位，同時(shí)對實(shí)施嚴格的法制化的環(huán)境管理缺乏保障機制。
當前，世界各國的環(huán)境管理都已進(jìn)入了一個(gè)更為全面、深化、科學(xué)有效的全新發(fā)展階段，在我國已有不少省份提出了建設“生態(tài)省”的中長(cháng)期發(fā)展目標，如果不能及時(shí)改革、調整和修正現行的環(huán)保行政管理體制，不僅將延誤發(fā)展環(huán)保事業(yè)的極好時(shí)期，痛失契機，還將嚴重阻礙經(jīng)濟建設的健康發(fā)展。
�。玻铂F行的環(huán)保行政管理體制無(wú)法實(shí)施統一而有效的環(huán)境管理
我國新《環(huán)保法》明確規定各級地方政府對本行政區域的環(huán)境質(zhì)量負責，同時(shí)，我國又制定了門(mén)類(lèi)繁多的由多部門(mén)負責實(shí)施的環(huán)境管理法律法規，這些法律法規，都在相當程度上制約了環(huán)保部門(mén)實(shí)施統一而有效的環(huán)境管理。
其一是因為環(huán)境是一不可切塊分割的有機統一體。人類(lèi)的生存環(huán)境是一個(gè)復雜而龐大的多層次、多單元的環(huán)境系統，而人類(lèi)活動(dòng)對整個(gè)環(huán)境的影響也往往是綜合性而非局部或區域性的影響，特別是我國目前還無(wú)法真正實(shí)施完全意義上的法制化的行政管理，因此，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量的地方政府負責制極不利于實(shí)施統一有效的環(huán)境管理。如在實(shí)際工作中，對跨行政區域的污染糾紛的處理往往受到多種形式的地方保護主義的干擾；大環(huán)境區域的環(huán)境管理也存在著(zhù)因環(huán)境資源利益分配不均而不惜犧牲環(huán)境資源的現象。如新安江流域，其下游區域是環(huán)境獲益的主體（如生產(chǎn)水資源產(chǎn)品），而上游區域則必須為保護好區域環(huán)境付出經(jīng)濟代價(jià)，但上游區域并不能因此獲得合理的環(huán)境經(jīng)濟補償，顯然，這是不符合市場(chǎng)原則的，長(cháng)久以往，難免會(huì )使上游區域的行政當局失去耐心，或出于發(fā)展地方經(jīng)濟的`考量，放棄所應承擔的環(huán)境保護職責，實(shí)施破壞生態(tài)環(huán)境的行為。
其二，在現行的環(huán)保法律體系中少有環(huán)保部門(mén)對農業(yè)、林業(yè)、礦藏等領(lǐng)域的生態(tài)資源實(shí)施統一監督管理權的規定。對野生動(dòng)植物資源、礦藏資源等等的保護，環(huán)保部門(mén)所能做的工作大多只能是宣傳層面上的。同時(shí)，因環(huán)保部門(mén)自身行政管理體系并不健全，環(huán)保部門(mén)同其他管理部門(mén)的關(guān)系至多是平級關(guān)系，在有些地方甚至還沒(méi)有設立有獨立行使執法權的行政主體，像《自然保護區條例》雖明確規定環(huán)保部門(mén)有對自然保護區管理部門(mén)實(shí)施監督檢查權，但在實(shí)際工作中難以落到實(shí)處。
３建立符合我國現階段環(huán)境管理實(shí)際需要的環(huán)保行政管理體制的思考
管理體制不是一個(gè)一成不變的概念，體制的變革、修正是與時(shí)俱進(jìn)的，是生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步的必然要求。筆者以為現階段的環(huán)保行政管理體制改革應著(zhù)眼于解決好以下幾方面的問(wèn)題。
�。常苯⑤^大區域范圍內垂直管理的環(huán)保行政管理體系
如上所述，由于環(huán)境是一有機統一體，在時(shí)間和空間上都無(wú)法隨意分割，實(shí)施統一和有效的環(huán)境管理的一個(gè)重要前提就是必須建立在較大區域內實(shí)施有效管理的垂直行政管理系統。環(huán)境保護實(shí)施行政垂直管理不僅是環(huán)境自身的自然和社會(huì )特性的必然要求，對開(kāi)展環(huán)境保護各方面的管理工作（如在較大區域內統一實(shí)施開(kāi)發(fā)、保護與治理）、協(xié)調區域環(huán)境關(guān)系、調整局部區域和大區域的環(huán)境利益都極為有效、有利和經(jīng)濟，能最大程度地避免因環(huán)境利益沖突導致的環(huán)境災害。在目前條件下，可借鑒金融行政管理部門(mén)的經(jīng)驗和模式，建立跨省際的垂直行政管理系統。如可設立國家總局－華東局－縣（市）基層局的模式。
�。常部茖W(xué)確立環(huán)境保護行政職能部門(mén)的工作職責
在新形勢下，重新確立科學(xué)的、適合我國國情和環(huán)境管理實(shí)踐需要的環(huán)保行政部門(mén)的工作職能，是當前環(huán)保部門(mén)面臨的一項極為迫切的任務(wù)。２０世紀９０年代曾任環(huán)�？偩志珠L(cháng)的解振華曾指出，我國環(huán)境管理的基本職能是“宏觀(guān)指導、統籌規劃、組織協(xié)調、提供服務(wù)、監督檢查”。依此，我國環(huán)保行政部門(mén)的管理職責至少應包括以下幾方面的內容：一是能夠有權實(shí)施對環(huán)境保護戰略和有關(guān)政策的指導，即通過(guò)制定和實(shí)施環(huán)境保護戰略，對地區、部門(mén)、行業(yè)的環(huán)境保護工作進(jìn)行指導，通過(guò)制定環(huán)境保護的方針、政策、法律法規、行業(yè)規章及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、技術(shù)、資源配置等政策，對有關(guān)環(huán)境保護的各項活動(dòng)進(jìn)行規范、控制和引導；二是能夠運用法律、政策及技術(shù)手段實(shí)施部門(mén)協(xié)調，推進(jìn)各部門(mén)、各行業(yè)協(xié)同動(dòng)作，相互配合，承擔好各自的環(huán)境保護職能；三是為全社會(huì )的環(huán)境保護工作提供技術(shù)、信息咨詢(xún)、市場(chǎng)指導等多方面的服務(wù)；四是有權對全社會(huì )的環(huán)境保護工作實(shí)施統一、有效的監督檢查。能否賦予環(huán)保行政部門(mén)有效的監督檢查權某種意義上是決定著(zhù)環(huán)保部門(mén)的工作成敗關(guān)鍵因素之所在。環(huán)保部門(mén)的監督檢查職能應包括以下內容：對全社會(huì )環(huán)境保護法律法規執行情況的監督檢查；對制定和實(shí)施環(huán)境保護規劃情況的監督檢查；對環(huán)境標準執行情況的監督檢查；對環(huán)境管理制度執行情況的監督檢查；對自然保護區建設及生物多樣性保護的監督檢查等。由于我國行政體系自身的特點(diǎn)和歷史承傳，由環(huán)保部門(mén)一家承擔環(huán)境保護的所有執法內容也是不科學(xué)、不現實(shí)的，但重要的是作為環(huán)境保護的主管職能部門(mén)決不能游離于生態(tài)資源環(huán)境保護等重要的環(huán)境保護管理職責之外，而我國現行的環(huán)保行政管理體制恰恰限制了環(huán)保主管部門(mén)在類(lèi)似領(lǐng)域的作用，這一法理的邏輯悖論給我國環(huán)境保護事業(yè)造成的不利影響和危害是巨大且在短時(shí)期內無(wú)法消除的。
�。常硰姆蓪用婧腕w制上保障環(huán)保部門(mén)強有力的行政監督檢查權
監督檢查權是環(huán)境行政主體對客體有關(guān)環(huán)境保護事務(wù)的監督權和檢查權。我國環(huán)保部門(mén)的監督檢查權目前還主要體現在對工業(yè)污染的管理上。隨著(zhù)我國生產(chǎn)力水平的逐步提高、產(chǎn)業(yè)方向的調整、工業(yè)污染治理進(jìn)程的加快，工業(yè)污染將不再是我國環(huán)境管理的主要矛盾，而生態(tài)資源的保護開(kāi)發(fā)與合理利用、居民的生活污染等方面的矛盾則將日漸突出。在實(shí)際工作中，環(huán)保部門(mén)收到的此方面的群眾投訴已在日漸增多，這些矛盾的解決都離不了環(huán)保主管部門(mén)的參與，因此必須從法律層面和體制著(zhù)手，對現行的環(huán)保法律法規作必要的修正，以法的形式明確環(huán)保部門(mén)在環(huán)境管理中實(shí)施統一監督檢查的權力。
同時(shí)，由于我國的農、林、水、工商、公安等眾多部門(mén)都在各自領(lǐng)域承擔著(zhù)一定的環(huán)境保護管理職責，在以法律形式明確規定環(huán)保主管部門(mén)的統一監督檢查權的同時(shí)，還必須給予環(huán)保主管部門(mén)以體制和工作機制上的保障，真正體現環(huán)保部門(mén)在實(shí)施統一監督檢查權力職責的權威性。如何實(shí)施對其他行政部門(mén)執行環(huán)保法律法規情況的監督檢查，應認真研究，建立一個(gè)合理可行的體制和工作機制，使環(huán)保部門(mén)統一監督管理權落到實(shí)處。
【環(huán)保行政管理體制的思考論文】相關(guān)文章：
水利建設管理體制改革的思考論文01-15
管理體制論文06-06
獸醫行政管理體制淺議論文07-28
行政管理體制改革建議論文08-24
商務(wù)綜合行政執法的現狀與思考論文04-08